Альтернативные концепции реформирования бюджетной системы

 Предпосылки и наличие интересов

Планы Правительства по реформированию федеральных госучреждений свидетельствуют о неудовлетворенности государства данной организационно-правовой формой.

Наглядную иллюстрацию того, почему государство должно быть заинтересовано в соответствующих преобразованиях, можно получить, анализируя преимущества и недостатки организационно-правовой формы государственного учреждения с точки зрения государства (Таблица).

Преимущества и недостатки организационно-правовой формы государственного учреждения с точки зрения государства

Преимущества и недостатки организационно-правовой формы государственного учреждения

Здесь важно отметить, что имеющиеся преимущества в настоящее время стали во многом только «теоретически возможными». Гарантированность обеспечения населения определенными товарами и услугами таковой не является хотя бы потому, что бюджетного финансирования не хватает. Кроме того, гарантированность естественным образом уменьшается еще и потому, что она невыгодна самим учреждениям. В условиях, когда доходы работников начинают всё в большем объеме определяться предпринимательской частью их деятельности, приоритет естественным образом отдается именно последней.

Возможность частичного бюджетного финансирования всё в большей степени превращает учреждения по существу в коммерческие организации. Сохранение имущества в собственности государства само по себе, т.е. формально, не имеет для государства никакого положительного эффекта, и т.д.

Одновременно недостатки организационно-правовой формы государственного учреждения являются сегодня для государства более чем реальными.

Субсидиарная ответственность государства по обязательствам госучреждений оказывается весьма обременительной. Мотивация работников госучреждений - весьма невысокая ввиду чрезвычайно низкого уровня заработной платы. Государственное имущество сплошь и рядом используется в частных интересах и т.д. Получается, что реально издержек, недостатков для государства от неизменности существующего положения дел с федеральными госучреждениями гораздо больше, чем преимуществ. Недостатки - они реальны, преимущества - «теоретически возможны». В такой ситуации государство оказывается объективно заинтересованным в реформировании госучреждений.

Однако реальность состоит в том, что интересы государства, по понятным причинам, представляют чиновники федеральных министерств и ведомств. Интересы чиновников и интересы государства не совпадают. Более того, в условиях реально не начинавшейся административной реформы можно утверждать, что они противоположны.

С одной стороны, чиновники вынуждены создавать все новые федеральные госучреждения, чтобы использовать их для выполнения возложенных на министерства и ведомства функций.

С другой стороны, и такая ситуация становится все более превалирующей, создание и функционирование федеральных госучреждений становится механизмом извлечения чиновниками административной (статусной) ренты.

Получается, что какими бы ни были реальными недостатки организационно-правовой формы государственного учреждения для государства, они не имеют значения для стимулирования постановки вопроса о реформировании госучреждений со стороны чиновников — представителей государства. Для последних как раз есть стимулы сохранять госучреждения в целях удовлетворения своих частных интересов.

  Преимущества и недостатки организационно-правовой формы государственного учреждения с точки зрения потребителей.

Преимущества

Недостатки

1. Гарантированное обеспечение определенными услугами.

2. Бесплатность предоставляемых услуг.

1. Низкое качество предоставляемых услуг.

 2. Существование незаконных теневых платежей.

3. Недостаточное обеспечение услугами госучреждений.

 4. Существование избыточных, «навязываемых» услуг госучреждений

 

Для потребителей услуг госучреждений также можно выделить преимущества и недостатки организационно-правовой формы государственного учреждения (Таблица).

Как и для государства, преимущества для потребителей оказываются «теоретически возможными», а недостатки - реальными и весьма болезненными. Граждане - потребители услуг тех же госучреждений здравоохранения или образования, - на себе, что называется, каждодневно испытывают «бесплатность» того и другого. В здравоохранении, к примеру, в некоторых регионах около четверти пациентов, оплачивающих медицинскую помощь, просто не имеют другого выбора - в противном случае услуга была бы им недоступна. Почти две трети пациентов, оплачивающих услуги стационаров, рассчитывают на более качественное лечение2.

Поэтому потребители услуг госучреждений также оказываются объективно заинтересованными в реформировании последних. Однако из субъективных соображений для многих из них по-прежнему государственный статус учреждений остается преимуществом.

Наконец, об интересах руководства госучреждений (Таблица).

2 С,В. Шишкин. Формальные и неформальные правила оплаты медицинской помощи. Доклад для обсуждения на заседании Ученого Совета ИЭГТП 18 марта 2003 года.

Преимущества и недостатки организационно-правовой формы государственного учреждения с точки зрения руководства госучреждений.

 

 

Преимущества

Недостатки

1.

Гарантированность сметного финансирования

1. Негибкость сметного финансирования

2.

Налоговые льготы

2. Практическая невозможность использования заемных средств

3.

Льготы по оплате коммунальных платежей (электроэнергия, теплоснабжение, телефонные переговоры и т.п.)

3. Ограничение сферы предпринимательства

4.

Субсидиарная ответственность государства

4. Ограничения на использование прибыли

5."

Бесплатное пользование государственной собственностью

5. Контроль за расходами

6.

 

Невозможность банкротства

6. Потенциально возможное изъятие части доходов в бюджет

 

С точки зрения руководства госучреждений есть реальные (а не «теоретически возможные», как для государства и потребителей услуг) преимущества, причем они очень существенны: бесплатное пользование государственной собственностью, льготы по уплате налоговых платежей и др.

Самые успешно работающие госучреждения все в большей степени испытывают на себе свойственные учреждениям недостатки. Поэтому именно они оказываются заинтересованными в реформировании. Однако данные госучреждения желают сохранить и имеющиеся преимущества, отсюда - предложения о «специализированных государственных некоммерческих организациях».

Руководство проблемных учреждений или тех из них, где по тем или иным причинам невозможна приносящая доход деятельность, напротив, не имеет интереса в реформировании госучреждений. Решение всех проблем для них видится в одном - увеличении объемов бюджетного финансирования.

Таким образом, в реформировании госучреждений в настоящее время объективно заинтересованы и государство, и потребители услуг, и руководство части бюджетных госучреждений.

Существует еще одна категория заинтересованных организаций (лиц). При этом их интересы в реформировании федеральных госучреждений могут оказаться наиболее сильными. В настоящее время не такой уж редкой является ситуация, когда федеральное госучреждение предлагает софинансирование (кредитование) крупных капиталоемких проектов в обмен на долевую собственность в построенных, к примеру, производственных корпусах. Земли, которые занимают федеральные госучреждения, зачастую используются неэффективно, и там вполне можно было бы реализовать подобные проекты. Однако сделать сегодня такое ввиду имеющихся законодательных ограничений практически невозможно. В результате те же образовательные учреждения лишаются новых учебных помещений, учреждения здравоохранения - новых лечебных корпусов и т.д.

Следует отметить, что в такого рода проектах интересы руководства федеральных госучреждений и потенциальных инвесторов совпадают, однако реализовать их легитимно не представляется возможным.

Существует и ряд других важных предпосылок для реформирования госучреждений.

1. Относительно хорошее состояние экономики

Это означает, что в настоящее время ситуация с финансированием госучреждений не критична. Вполне вероятно, что количественного сокращения госучреждений будет недостаточно в интересах увеличения бюджетного финансирования для оставшихся структур. В такой ситуации положение в экономике и связанное с ним относительное бюджетное благополучие позволит увеличить бюджетные ассигнования до необходимых размеров.

2. Относительная сформированность законодательной базы

Реформирование федеральных госучреждений должно опираться на соответствующие изменения в законодательстве. Но это уже ситуация, когда «изменять есть что». Есть уже Гражданский и Бюджетный кодексы, есть Федеральный закон «О некоммерческих организациях», есть и другие нормативно-правовые акты. Однако главного пока нет -нет законодательно установленной процедуры приватизации госучреждений. Федеральный закон от 21 декабря 2001 года№ 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не позволяет осуществить приватизацию государственного учреждения как единого целого.

3. Растущий спрос на услуги, традиционно предоставляемые госучреждениями.

В настоящее время растет спрос на квалифицированные кадры, на качественные медицинские услуги, даже на инновации и др. Эти услуги традиционно предоставлялись госучреждениями. Принципиально важно, что это - платежеспособный спрос, о чем свидетельствует доля самостоятельно зарабатываемых госучреждениями средств.

4. Наличие свободных небюджетных финансовых средств.

Частично эти средства необходимо попытаться направить в реформируемые госучреждения. Можно уверенно прогнозировать, что руководство успешно функционирующих с точки зрения осуществления «некоммерческой» деятельности учреждений сделает максимум возможного для приватизации своих структур.

 Механизм реализации

1. Государство заявляет о программе реформирования федеральных госучреждений.

2. Вносятся изменения в законодательство, регламентирующие механизм преобразования госучреждений.

• Государственные учреждения определяются как организации, полностью финансируемые из средств федерального или регионального бюджета.

•Государственным учреждениям запрещается заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе получать доходы от арендной деятельности. Такие требования естественным образом снизят заинтересованность руководства многих госучреждений оставаться в прежней организационно-правовой форме.

• Определяются основные способы приватизации государственных учреждений.

3. Объявляется ряд условий, соблюдение которых позволит защитить права граждан на услуги в области здравоохранения, образования, культуры и искусства.

•В перечисленных областях на 5-летний срок объявляется мораторий на изменение профиля деятельности соответствующих учреждений. По истечении 5 лет вопрос о целесообразности сохранения профиля деятельности и в дальнейшем должен решаться специальными комиссиями по здравоохранению, образованию, культуре и искусству соответственно.

• Государство заявляет о своем обязательстве неснижения на 5-летний период объемов бюджетного финансирования (в сопоставимых цифрах) в областях здравоохранения, образования, культуры и искусства.

• Стратегически правильно было бы заявить и реально осуществить даже увеличение объемов финансирования по данным статьям. Такое увеличение финансирования (не менее чем на 30% в первый год преобразований) в настоящее время не только политически целесообразно, чтобы отсечь разного рода спекуляции, но и экономически возможно. Государство не берёт на себя аналогичные обязательства в отношении других отраслей, характеризующихся в настоящее время большим количеством созданных в них федеральных госучреждений (управление, сельское и лесное хозяйство, финансы, кредит, страхование, и др.)

• Заявляется о ряде других специфических условий и обязательств (сохранении государственного музейного фонда и др.)

4. Объявляется годичный период для принятия предложений о приватизации госучреждений. За это время на основании предложений от госучреждений, а также по результатам инвентаризации принимаются решения о:

• сохранении статуса госучреждения;

• приватизации госучреждения;

• ликвидации госучреждения.

Важной особенностью предлагаемого алгоритма действий является отказ государства от попыток «разобраться» с госучреждениями самому. Государство пытается максимально включить инициативу самих госучреждений. Исключение при этом составляют только учреждения по отрасли «Управление».

Отраслевые особенности будут учитываться при реализации данного алгоритма, однако, к примеру, даже для академической науки не должно быть исключений. Если, например, тот же Институт катализа Сибирского отделения Российской академии наук, зарабатывающий уже сегодня колоссальную долю средств на стороне, захочет приватизироваться, такое право должно быть ему предоставлено в обязательном порядке.

Важно, чтобы мнение профильного министерства или ведомства не было определяющим, если оно выступает против приватизации. В противном случае эффект от инвентаризации госучреждений будет чрезвычайно низким.

 Приватизация госучреждений

Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» определяет приватизацию как возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц. Таким образом, на уровне дефиниций никаких противопоказаний против приватизации федеральных госучреждений нет.

Однако указанный закон не предусматривает механизмов приватизации государственных учреждений, в отличие от государственных унитарных предприятий, в отношении которых не только предусмотрена процедура акционирования, но и описаны этапы приватизационного процесса (определение состава имущественного комплекса приватизируемого предприятия, расчет его балансовой стоимости, и др.).

Согласно Гражданскому кодексу (ст. 298 п.2) имущество, полученное учреждением в результате ведения им деятельности, приносящей доход, поступает в самостоятельное распоряжение учреждения и учитывается на отдельном балансе. При этом механизмов приватизации госучреждения как единого комплекса имущества в настоящее время не существует. Тем не менее, это не означает, что приватизация госучреждений невозможна в принципе.

При приватизации госучреждений вполне может использоваться основной способ приватизации, предусмотренный в настоящее время по отношению к государственным унитарным предприятиям - преобразование в открытое акционерное общество.

Теоретически допустимы и другие известные способы приватизации: аукцион или конкурс. Необходимо учесть, что если государственное имущество продается на аукционе, то его покупатели не обязаны выполнять какие-либо условия в отношении этого имущества. При продаже госучреждений, напротив, необходимость выставления условий является достаточно большой. С учетом данного обстоятельства более подходящим являетсяконкурс как способ приватизации, при котором право приобретения государственного имущества принадлежит тому покупателю, который предложит за него наиболее высокую цену и возьмет на себя обязательства выполнить определенные условия.

Способ приватизации - это, в конце концов, дело техники. Гораздо важнее понять, готов ли кто-нибудь в настоящее время платить за госучреждения. Окончательно это станет ясно только в процессе приватизации. Однако уже сейчас можно выделить ряд фактов и обстоятельств, позволяющих оптимистично оценивать перспективы приватизации:

• доля внебюджетных средств во многих учреждениях уже сегодня доходит до 70-80%;

• руководство ряда учреждений, пользуясь фактической вседозволенностью в отношении федерального имущества, слабым контролем за осуществляемыми видами деятельности, уже достаточно давно превратилось в своеобразный слой частных предпринимателей. Их доходы, их накопленный капитал являются финансовой основой успешного проведения акции по приватизации госучреждений. Даже если их финансовые возможности окажутся ограниченными, можно с высокой долей уверенности надеяться на то, что высокая заинтересованность указанных лиц позволит им аккумулировать необходимые для приватизации финансовые ресурсы;

• сторонние инвесторы, которые видят в госучреждениях прежде всего дополнительные производственные площади и участки земли, также имеют высокую заинтересованность в приватизации ряда госучреждений.

• среди потенциальных приватизаторов есть и федеральные чиновники (не напрямую, конечно, а через подставных лиц), которые в настоящее время используют подведомственные государственные учреждения с целью извлечения административной (статусной) ренты.

 Последствия реформы

1. Рационализация бюджетных расходов

Предлагаемая реформа бюджетных учреждений, в результате которой их численность значительньм образом сократится, окажет самое положительное влияние на эффективность, рационализацию бюджетных расходов. Бюджет будет финансировать только те услуги, которые никто, кроме него, профинансировать не сможет.

2. Повышение эффективности использования госсобственности

Арендная деятельность, приносящая в настоящее время государству сравнительно небольшие дивиденды, будет прекращена. Излишнее госимущество должно быть продано. Паразитирование на госсобственности будет также ликвидировано.

3. Обеспечение мощного притока негосударственных средств в традиционные бюджетные сферы

Преобразование, приватизация федеральных госучреждений естественным образом снимает ограничения на привлечение заемных средств. Кроме этого, новые собственники станут вкладывать и собственные средства.

4. Начало реальных структурных реформ в традиционных бюджетных отраслях Финансирование за пролеченных больных, за подготовленных специалистов и т.п. остается нереализованной идеей именно из-за ограниченности существующей организационно-правовой формы госучреждений в этих отраслях.

5. Улучшение предпринимательского климата

Отмена имеющихся льгот для госучреждений, значительная часть которых ведет по существу коммерческую деятельность, выровняет условия хозяйствования для предприятий различных форм собственности. Это создаст лучшие условия для развития конкуренции, для улучшения предпринимательского климата в целом.

6. Эффективный контроль за менеджментом

Государство объективно не может обеспечить эффективный контроль за менеджментом собственных организаций. Это можно было относительно эффективно организовать лишь в условиях командно-административной экономики. В рыночной экономике только собственник, а не государство, в наибольшей степени заинтересован и может организовать такой контроль.

7. Уменьшение доли «теневых» услуг, снижение масштабов коррупции и взяточничества

Сокращение роли государства и увеличение эффективности менеджмента позволит сократить число чиновников, обладающих властными полномочиями, что будет означать снижение уровня коррупции и незаконных платежей

Требования к системе энергоменеджмента
Экономические меры по снижению риска
Право собственности на природные ресурсы
Логистический менеджмент и его принципы
Управление стоимостью проекта
Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях
Производство-создание товаров
Производственный цикл
Риск-менежмент на предприятии
Управление процентным риском коммерческого банка
Распределение и диверсификация рисков